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Le Fédéralisme contribue-t-il à la paix ?

Arnold KollerDans de nombreuses régions conflictuelles du monde, des solutions fédérales pour résoudre les conflits sont propagées, discutées, réalisées ou rejetées. C’est le cas de la Bosnie-Herzégovine, l’Iraq, l’Indonésie, le Népal, les Philippines, le Sri Lanka, le Soudan, Chypres, etc. Le fédéralisme paraît souvent être l’alternative démocratique aux Etats unitaires autoritaires ou à la sécession. Et il faut bien reconnaître qu’il ne manque pas d’exemples comme la Suisse, le Canada, l’Inde, l’Afrique du Sud, où – parfois seulement après des conflits armés – l’établissement d’un système fédéral a permis à des Etats composés de nombreux peuples de vivre ensemble paisiblement et avec succès. Mais il existe aussi des exemples contraires comme la Yougoslavie, et la Tchécoslovaquie où le fédéralisme n’a pas réussi à empêcher la violence, la sécession ou la séparation. La question de savoir si et dans quelles conditions le fédéralisme peut contribuer à la paix nécessite donc une analyse plus poussée.

Le fédéralisme dans le monde actuel

Le fédéralisme se définit sous l’angle politique comme un système qui lie diversité et unité de manière harmonieuse. L’Etat fédéral se caractérise par le partage des tâches étatiques entre l’Etat central (en Suisse, la confédération) et les Etats membres (en Suisse, les cantons) ; chacune des entités ayant des tâches souveraines et  portant la responsabilité de ses citoyens. Les Etats membres sont autonomes dans leur domaine de responsabilité, possèdent leurs propres autorités législatives, exécutives et judiciaires ainsi que certains droits d’intervention lors de la prise de position de l’Etat central. La combinaison entre « self-rule » et « shared-rule » (autogestion et la codécision) caractérise un Etat fédéral. Il offre ainsi la chance à différentes populations de vivre leur diversité politique, culturelle ou religieuse dans l’unité. Cette combinaison d’unité étatique et de diversité des Etats membres semble correspondre à un désir largement répandu de l’humanité à l’époque de la globalisation. Car beaucoup aimeraient être en même temps des consommateurs globaux et des citoyens autonomes locaux. Le fédéralisme permet aux minorités dans des Etats multiculturels de vivre leur identité culturelle sans devoir renoncer aux avantages des grands Etats centraux (marché intérieur, défense, relations internationales,...).

Des 192 Etats membres de l’ONU, il n’existe que 25 Etats fédéraux qui possèdent dans leur constitution la répartition des tâches entre l’Etat central et les Etats membres, et dont les deux organes donnent des droits et des devoirs aux citoyens tout en octroyant le droit de prendre position dans les prises de décision de l’Etat central. Mais 40% de l’humanité vit dans des Etats fédéraux, car il s’agit justement des Etats très peuplés comme l’Inde, les Etats-Unis, le Brésil, le Pakistan, la Russie, le Niger, le Mexique, l’Allemagne. Dans ce sens, on ne pourrait surestimer l’importance du fédéralisme.

Le fédéralisme s’est propagé en trois grands cycles équivalents. Les premiers Etats fédéraux ont été fondés à la fin du 18ème et au 19ème siècles : aux Etats-Unis (1789), en Suisse (1848), au Canada (1867), en Australie (1901). A cela s’ajoutent les Etats latino-américains : le Venezuela (1811), le Mexique (1824), l’Argentine (1853), le Brésil (1891), dont on pourrait bien entendu remettre en question la substance du fédéralisme. Une deuxième vague d’établissement d’Etats fédéraux s’est produite après la 2ème guerre mondiale en relation avec la fin des colonies, en Inde (1950), au Pakistan (1956), au Niger (1954) et du nationalisme en Europe, en Yougoslavie (1949), (de nouveau) la République fédérale d’Allemagne (1949) et le début de l’intégration européenne : Montaunion (1951) et UEM ( 1957).

Récemment, des Etats unitaires centralistes comme la Belgique (1993), l’Espagne (1978, particulièrement 2006) et l’Afrique du Sud (1996) ont adopté de manière explicite ou de facto une organisation fédéraliste. En Amérique du Sud, le fédéralisme a été réactivé au Brésil (1988), en Argentine (1994), au Mexique (2000). Dans de nombreuses régions en conflit comme la Bosnie Herzégovine (1995), l’Iraq (2005) et le Népal (2007), de nouvelles fédérations ont vu le jour. Au Soudan et au Sri Lanka, une organisation fédérale paraît être le meilleur moyen de résoudre les conflits ethniques tout en maintenant l’unité de l’Etat. Et même dans des Etats unitaires comme la France et le Royaume-Uni, on a beaucoup parlé de « régionalisation » et de « Devolution » sans pour autant passer à une structure fédéraliste. Le traité constitutionnel de Lisbonne a renforcé les éléments fédéraux de l’UE (décisions à la majorité, élargissement des compétences du parlement, priorité du droit de l’UE). L’UE demeure une organisation hybride internationale qui connecte de manière nouvelle et unique des éléments fédéraux et confédéraux (conseil des ministres des pays membres, l’unanimité lors de modifications du traité).

Renaissance du fédéralisme

Dans des Etats fédéraux établis de longue date comme la République Fédérale d’Allemagne et la Suisse, des réformes importantes du fédéralisme sont entrées en vigueur récemment. En Allemagne, la soi-disant réforme du fédéralisme I, qui représente la réforme la plus importante de la loi fondamentale de 1949, est entrée en vigueur le 1er septembre 2006.  Le but était d’obtenir une plus grande transparence dans les relations entre l’Etat fédéral et les Länder, d’éliminer les blocages et de délimiter les compétences entre les deux. En Suisse, une nouvelle constitution est entrée en vigueur le 1.1.2000 qui prévoit le renforcement du fédéralisme coopératif entre la Confédération et les cantons et octroie aux cantons le droit d’intervention dans la politique étrangère. En 2004, le peuple et les cantons ont aussi accepté « la nouvelle péréquation financière et la répartition des tâches entre confédération et cantons », entrée en vigueur en 2008. Aux Etats-Unis, grâce à plusieurs décisions, la cour suprême de justice a contribué à assurer la sécurité de la « dignity of the states ». Au Canada et en Autriche, des projets importants de réforme de la constitution ont d’abord échoué ; mais on essaie maintenant de renforcer les Etats membres de manière pragmatique, au niveau de la loi.

C’est certainement à juste titre que ces développements ont conduit à parler d’une renaissance du fédéralisme à notre époque. Il ne manque cependant pas de voix critiques. Les scientifiques américains critiquent  le fédéralisme comme étant un concept « chameleon-like » qui signifie n’importe quoi à n’importe qui et qu’on peut utiliser pour n’importe quels buts politiques. Parfois, on reproche au fédéralisme d’être lourd, lent dans la prise de décisions et compliqué, bref, peu efficace. Mais cette argumentation semble plutôt difficile à défendre quand on pense que des Etats fédéraux comme les Etats-Unis, le Canada, l’Allemagne et la Suisse occupent les premières places en compétitivité de presque tous les classements internationaux.

Une multiplicité de raisons contribue au renouveau de l’attrait du fédéralisme dans notre monde. D’une part, elle est liée au manque de prestations fournies par des Etats fortement centralisés. Les mots-clés sont : bureaucratie, concentrations de pouvoir au sein du gouvernement et de l'administration, abus de pouvoir, politique éloignée du peuple, manque de flexibilité et d’adaptation aux conditions diverses au sein d'un Etat, etc. D’autre part, on crédite au fédéralisme un meilleur contrôle du pouvoir par la séparation verticale des pouvoirs, allocation des services publics en fonction des préférences des citoyens, de l'application du principe d'équivalence de la politique financière et par conséquent l’utilisation parcimonieuse des recettes, la coexistence d’identités régionales différentes dans l'unité de l'Etat fédéral et finalement une plus grande et meilleure participation civile, donc plus de démocratie. Ainsi, le fédéralisme a aussi du succès dans des Etats dont la population est relativement homogène comme la République Fédérale d'Allemagne, l'Autriche et les Etats-Unis. Ce qui nous intéresse particulièrement aujourd’hui, c’est la question de savoir pourquoi et dans quelle mesure le fédéralisme peut contribuer à la paix dans des Etats multiculturels pris dans des conflits ethniques.

Notion de paix

La paix n'est pas une notion fixée à l’avance. Elle est bien sûr définie différemment par les chercheurs  dans ce domaine. Il y a un monde de différence entre la notion de paix traditionnelle selon laquelle la paix est égale à l'absence de violence et de guerre et les définitions qui assimilent la paix à la justice sociale parfaite et à la victoire sur ce qu’on appelle la violence  structurelle (selon le fameux chercheur norvégien Johan Galtung). Pour simplifier, nous parlerons de paix en premier lieu comme de la non-violence, tout en sachant qu'un système fédéraliste ne peut garantir à long terme la paix dans un Etat que si ses citoyens éprouvent ce système comme étant juste.

Contribution du fédéralisme à la paix

On peut traiter la question de la contribution du fédéralisme à la paix théoriquement ou de manière empirique.

Réflexions théoriques

Théoriquement, la capacité du fédéralisme d’établir la paix se situe dans sa nature propre, soit dans la combinaison entre l'autogestion et la codécision, ou, comme le disent pertinemment les Anglo-américains, entre "self-rule" et "shared-rule". Cela donne aux groupes de peuples divers, souvent d’ethnies diverses, la possibilité de gérer eux-mêmes leur culture (langue, éducation, religion) et de pouvoir vivre leur diversité dans l’unité d’un Etat fédéral. Alors qu’un Etat unitaire ne prévoit pas de place pour différentes cultures autres que la culture nationale un Etat fédéral peut autoriser des groupes divers à régler leurs affaires eux-mêmes dans le cadre de leurs compétences.

C’est dans la nature du fédéralisme que les Etats membres agissent de leur propre chef et que leur souveraineté est assurée dans la constitution. C’est aussi là que se situe la différence marquante d’avec une simple décentralisation ; celle-ci consisterait à attribuer le droit unilatéral de régler une question précise, et ensuite à reprendre ce droit de manière unilatérale. Par contre, dans un Etat fédéral, l'Etat central et les Etats membres sont souverains dans leurs domaines de compétences. Et les états membres sont protégés d’empiétements de l'Etat central par des garanties constitutionnelles. Les garanties constitutionnelles (codécision qualifiée des états membres lors de changements constitutionnels, chambre de parlement fédérale, plaintes constitutionnelles devant la justice, etc.) varie d'Etat fédéral en Etat fédéral. Cette autonomie garantie par la constitution crée les conditions nécessaires pour que les Etats membres règlent leurs affaires eux-mêmes, maintenant et soignant ainsi leur propre identité tout en profitant des avantages de l’Etat (économie, sécurité, relations extérieures). Cela évite les conflits potentiels entre groupes tels qu’ils existeraient presque à coup sûr dans un Etat unitaire basé sur une démocratie majoritaire.

Il s’ensuit que le fédéralisme se prête particulièrement bien à la résolutions de conflits et à l'intégration pacifique des groupes de peuples différents pour autant qu’ils vivent dans des territoires séparés. En effet, il donne aux minorités la possibilité de former des majorités dans un Etat membre de l'Etat global et de créer ainsi un système qui lui convient. Par contre, c’est plus difficile d’organiser un fédéralisme personnel (au contraire de territorial) qui se prête moins à l'institution de la paix parce qu'alors les minorités demeurent minoritaires ; dans ce cas, elles sont souvent mieux protégées par le biais d'autres instruments comme les droits de groupes ou droits individuels.

Théoriquement on peut prédire que des états fédéraux avec seulement deux Etats membres, des fédérations soi-disant bi-communales, sont peu stables politiquement. Car un côté gagnera aux dépends de l’autre. On reconnaît que c'est aussi vrai pour des duopoles dans l'économie, qui sont également instables et n’offrent pas de véritable concurrence. La parité exigée alors dans l'occupation des postes mène facilement vers les blocus mutuels. Par contre, les états fédéraux qui comptent de nombreux membres permettent continuellement les alliances variables. C'est particulièrement vrai quand des alliances nouvellement recomposées se forment en fonction des litiges (langue, religion, économie, relations internationales etc.).

Quiconque accepte le fédéralisme, doit accepter des différences entre les Etats membres. (C'est d'ailleurs un problème du fédéralisme allemand puisque l'article 72 paragraphe 2  de la Loi exige l’ « établissement de conditions de vie équivalentes » pour les 16 Länder). Mais, dans un Etat fédéral, les disparités économiques ne doivent pas devenir trop grandes entre les Etats membres car cela risquerait de briser la solidarité intérieure. Ainsi, la solidarité fédérale exige des mesures de péréquation financière qui produisent une certaine égalisation, et non pas l’égalité, dans la prospérité. On obtient souvent ce résultat par la répartition verticale et horizontale des recettes.

La flexibilité du fédéralisme présente le grand avantage de permettre aux états fédéraux de s'adapter à des conditions tout à fait diverses et de trouver chaque fois des solutions personnalisées. Il n’existe pas de modèle universellement valable d'une fédération. On peut observer cette capacité d'adaptation dans le nombre et la taille des états membres, dans la division concrète des tâches entre Etat central et Etats membres, dans la position symétrique ou asymétrique des Etats membres, dans la répartition de la souveraineté des finances et des impôts, dans la présentation de la chambre de parlement fédérale, dans la position des communes dans l'Etat fédéral,...

Constatations empiriques

De manière empirique, nous constatons tout d'abord que nombre de fédérations, comme les Etats-Unis, la Suisse, le Canada et l'Australie sont les Etats démocratiques les plus anciens qui sont restés inchangés. C’est frappant de voir que ce sont justement ces Etats fédéraux de longue date qui prennent régulièrement les premières places dans les classements actuels, démontrant la capacité concurrentielle internationale de ces Etats. Certes, certains de ces Etats fédéraux de longue date ont aussi passé par des guerres civiles : la Suisse avant la fondation de l’Etat fédéral avec la guerre du Sonderbund (1847), les Etats-Unis avec la guerre civile contre les Etats du sud (1860 - 1864). En fin de compte, c’est surtout grâce au fédéralisme qu’une paix durable a été établie dans ces deux Etats. D’un autre côté, les fédérations sud-américaines comme l'Argentine, le Brésil, le Mexique, le Venezuela indiquent justement que ce n’est pas le fédéralisme seul qui garantit la longévité de l’Etat, en particulier s’il s’agit d’un fédéralisme écrit dans la constitution mais non vraiment vécu.

La prédisposition au fédéralisme varie d'Etat en Etat. Il existe aussi des états nationaux homogènes comme l'Allemagne et l'Autriche qui se servent avec succès de systèmes fédéralistes. Pour beaucoup d'Etats multiculturels, le fédéralisme représente une réponse adéquate pour organiser un Etat. On se souvient de la célèbre citation de Napoléon Bonaparte à l'égard de la délégation suisse à Paris en 1802 après l'échec de la « République Helvétique une et indivisible »  : « Plus j'ai étudié la géographie, l'histoire et les habitudes de votre pays, et plus je me suis convaincu qu'il ne devait pas être assujetti à un gouvernement et à des lois uniformes…Je n'ai jamais cru un moment que vous puissiez avoir une république une et indivisible. If faut des diversités de gouvernements à des pays si divers … » La phrase suivante est aussi attribuée à Napoléon : « La Suisse est fédérative ou elle n'est pas. » Un Indien expérimenté au service d'Etat m’a dit que les Indiens avaient le fédéralisme dans leur ADN.

De plus, les exemples de la Tchécoslovaquie (séparation en 1992), Serbie-Monténégro (séparation en 2006) et le Nigeria de 1954 à 1960 confirment que les fédérations  bi- et tri-communales sont particulièrement difficiles à gérer et que le danger d’éclatement est grand. Par contre, la Suisse montre qu’un Etat fédéral constitué de 26 Etats membres composés de nombreuses minorités, a continuellement formé de nouvelles coalitions en fonction des différends (religion, langue, ville / campagne, économie) ce qui a réduit et d’une certaine manière atténué les tensions entre les états membres. L’exemple du Canada montre qu’il vaut mieux qu’une minorité linguistique (Québec) soit en face d'une multiplicité de provinces de la langue majoritaire plutôt que contre un seul bloc majoritaire.

L'expérience montre que le fédéralisme est particulièrement apte de par sa nature à contribuer à résoudre de manière importante et durable des conflits locaux dans les Etats multiculturels. Mais le fédéralisme n'est pas une panacée pour surmonter les conflits locaux et créer une paix durable. Encore faut-il remplir les conditions nécessaires sans lesquelles le fédéralisme n'est pas viable à la longue dans un Etat.

Conditions nécessaires pour des états fédéraux viables

Le politologue canadien Ronald Watts qui est l'un des plus grands experts du fédéralisme et conseille de nombreux gouvernements a résumé récemment sa pensée et ses expériences en quatre conditions nécessaires pour permettre au fédéralisme de progresser dans un Etat :

l) Les participants doivent faire preuve d’une volonté réelle de se fédéraliser car le fédéralisme exige le consensus de tous. En effet, des solutions imposées de l’extérieur, comme par exemple d’une communauté d'Etat internationale ont peu de chances de succès.

2) Le fédéralisme exige à côté de l'autodétermination des états membres aussi certaines valeurs communes sans lesquelles un Etat fédéral ne peut pas exister à la longue.

3) Pour que des solutions fédérales persistent, il faut avant tout la confiance entre les partenaires, considérés comme étant différents mais équivalents.

4) Il faut surtout développer une culture politique basée sur la coopération, la considération mutuelle, le respect de la Constitution, la tolérance et la disposition au dialogue et au compromis. Les Constitutions fédérales dans lesquelles cette culture politique manquait se sont souvent révélées être de simples façades qui cachaient un autoritarisme et un centralisme prédominant.

Ronald Watts conclut avec la phrase : « The existense of a civil society with a political culture supporting federal values is therefore vital. » (Du watt, in Federal Democracies, New York, 2010, p. 339).

Cela concorde tout à fait avec les expériences faites dans différents pays en voie de développement par le « Forum of Federations », une organisation internationale dont le siège est à Ottawa. Il est beaucoup plus facile à un Etat d’écrire une Constitution fédérale que de développer une culture politique fédérale. Il est tout aussi important, mais plus pénible et fastidieux de promouvoir une culture politique fédérale dans la société civile que de conseiller des gouvernements et parlements.

Le fédéralisme n'est pas une panacée pour la résolution des conflits dans les Etats multiculturels. Car, comme nous l’avons vu, les conditions pour la réussite de solutions fédérales sont exigeantes. Et il y a eu des échecs à côté des nombreux succès. Il y a aussi eu des sécessions et tentatives de sécession dans des états unitaires.

 

Résumé

En résumé, on peut dire que :

Dans les Etats multiculturels, le fédéralisme crée la condition particulièrement favorable pour résoudre les conflits entre les groupes de peuple différents et peut ainsi contribuer à la paix dans un pays. L'expérience montre que cela a bien réussi dans beaucoup d'Etats fédéraux.

Mais le fédéralisme n'est pas une panacée pour résoudre les conflits entre des peuples différents dans un Etat. Pour réussir ce défi, il ne faut pas seulement une Constitution fédéraliste. Ce qui est décisif, c’est la capacité de développer une culture fédéraliste dans un pays.

 

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